Brief aan de leden van de vaste Commissie voor Justitie van de Eerste Kamer

Betreft: wetsvoorstel Wijziging Vreemdelingenwet 2000

Amsterdam, 7 februari 2010

Geachte leden van de Commissie,

Op 9 februari a.s. wordt het wetsvoorstel Wijziging Vreemdelingenwet 2000 in de Eerste Kamer behandeld. Stichting “Vrouwen Tegen Uitzetting” (VTU) wil hier graag op reageren. VTU is een samenwerkingsverband van vluchtelingenvrouwen en Nederlandse vrouwen met als doel de positie van vrouwelijke vluchtelingen te verbeteren. Wij hebben waardering voor die punten waarop de asielprocedure verbeterd wordt, maar maken ons ernstige zorgen over een aantal punten waarop het wetsvoorstel een verslechtering betekent. Wij willen speciaal uw aandacht vragen voor een van de meest kwetsbare groepen asielzoekers, namelijk die van vrouwen met seksueel-geweld-ervaringen. Nederland is afdoende bekend met de ernstige gevolgen die dit soort ervaringen voor vrouwen kunnen hebben; gecombineerd met vervolging en vlucht uit eigen land zijn die gevolgen nog veel ernstiger. Het baart ons dan ook grote zorgen dat de voorgestelde wijzigingen in de asielprocedure op een aantal punten de positie van deze groep vrouwen nog moeilijker maakt dan hij al is. Hierdoor blijft het Nederlandse asielbeleid op gespannen voet met onder meer Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de internationale principes van het Istanbul Protocol.

Wij dringen er dan ook bij u op aan niet in te stemmen met dit wetsvoorstel, maar het terug te verwijzen naar de Tweede Kamer op grond van de onverenigbaarheid op de hieronder te noemen punten met een aantal fundamentele mensenrechten en Europese richtlijnen.

Toelichting
Start onderzoek naar asielrelaas tijdens RVT
In het Wetsvoorstel Wijziging Vreemdelingenwet 2000 is een rust- en voorbereidingstijd RVT voorzien van 6 dagen, waarin asielzoekers tot rust kunnen komen, en medisch advies en rechtshulp aangeboden krijgen. Een dergelijke rustperiode voorafgaand aan de algemene asielprocedure, waarop van vele kanten is aangedrongen, is evident in het voordeel van de asielzoeker.

Dit voordeel lijkt echter weer teniet gedaan te worden door het voornemen om vanaf dag 1 van de RVT te beginnen met onderzoek naar de achtergronden van het asielrelaas aan de hand van door de asielzoeker overhandigde documenten; dit opdat de RVT niet alleen extra tijd kost, maar ook tijdwinst oplevert. Het is duidelijk dat hierdoor het eerste contact met de advocaat onder grote druk komt te staan, en asielzoeker en advocaat eventueel onmiddellijk op jacht moeten naar ondersteunend materiaal. Van ‘rust’ in de RVT, zo belangrijk voor onder psychische druk verkerende asielzoekers met een geweldstrauma, kan op deze manier geen sprake zijn. Bovendien is het niet duidelijk hoe onderzoek naar de achtergronden van het asielrelaas al tijdens de RVT opgestart kan worden, als de feitelijke asielprocedure nog moet beginnen, zodat er strikt gesproken van een asielrelaas nog geen sprake kan zijn. Zoals ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak in haar Advies Wetsvoorstel wijziging Vreemdelingenwet 2009 op p. 9 opmerkt, lijkt het wetsvoorstel op dit punt niet in detail doordacht te zijn: in lid 3 van artikel 3.109 wordt immers gesteld dat de IND tijdens de RVT niet met de asielzoeker over zijn asielmotieven zal spreken. Het valt niet in te zien hoe bij dit voortijdig gestarte onderzoek voldaan kan worden aan de samenwerkingsplicht tussen staat en asielzoeker die in art. 4 lid 5 van de richtlijn 2004/83 is vastgelegd.

Medisch advies gedurende de RVT
De AdviesCommissie VreemdelingenZaken (020408), VluchtelingenWerk Nederland, Amnesty International (251109) en vele andere organisaties hebben herhaaldelijk aangedrongen op een medisch onderzoek van asielzoekers, zoals tot nu toe uitgevoerd door de Medische Onderzoeksgroep van Amnesty International MOG. Al deze organisaties dringen aan op gerichte aandacht in een vroeg stadium voor mogelijke medisch/psychische problemen, zeker bij kwetsbare groepen, zodat bij vermoedens van martelingen of andere inhumane behandelingen de internationale principes van het Istanbul Protocol direct als leidraad kunnen gaan gelden. Tot onze teleurstelling blijft in de nu voorliggende wetswijziging de medische zorg gedurende de RVT beperkt tot een advies, verstrekt door een sociaal-verpleegkundige. De staatssecretaris wijst er in haar brief aan de Tweede Kamer 071009 p. 9 nadrukkelijk op dat er bij dit medisch advies in de RVT ‘vanuit kosten- en efficiencyoverwegingen geen sprake zal zijn van een uitgebreid 2-3 uur durend onderzoek zoals bij de uitgebreide rapportages van de Medische Onderzoeksgroep van Amnesty International’. Maar wij betwijfelen of hiermee een reële mogelijk ontstaat tot vroegsignalering van medische en psychische problemen ten gevolge van geweldservaringen, waar bovengenoemde organisaties zoveel belang aan hechten: zoals algemeen bekend kost het de nodige tijd voor betrokkenen om met deze ervaringen voor de dag te komen. Zij zullen hiertoe alleen in staat zijn in een sfeer van vertrouwen, waarbij zij in alle rust hun verhaal kunnen vertellen.

Dit klemt te meer daar het medisch advies betrokken zal worden bij de wijze van doorlopen van de asielprocedure: ‘Als dat geïndiceerd is [in het medisch advies], zullen wij ervaren hoormedewerkers inzetten […] die gericht met trauma’s en met gender kunnen omgaan’ (Stenogram Commissievergadering Tweede Kamer 121209). Maar juist voor die indicatie van trauma’s zijn ervaren specialisten nodig, en schiet een kort en vluchtig onderzoek door een sociaal-verpleegkundige tekort: het Istanbul Protocol schrijft ondubbelzinnig voor dat dit onderzoek door een arts moet gebeuren.

Tot slot baart het ons zorgen dat het medisch advies in de RVT ook bedoeld is voor de IND zelf. Doordat de medische situatie van de asielzoeker vanaf het begin in kaart gebracht wordt, kan direct na die RVT een medisch onderzoek geopend worden, parallel dus aan de Algemene Asielprocedure: ‘Een beroep op verblijf in Nederland op medische gronden zal niet pas ná de asielprocedure worden beoordeeld, maar in een zo vroeg mogelijk stadium, zoveel mogelijk parallel aan de asielprocedure’ (Brief staatssecretaris aan Tweede Kamer 071009 p. 5 en 6). Een na de Algemene Asielprocedure op te starten reguliere procedure-medisch zal dan veel sneller dan nu het geval is afgehandeld kunnen worden. Maar hiermee worden aan het medisch advies consequenties verbonden die deze ‘lichte’ onderzoeksvorm niet zou moeten hebben. De consequenties van het medisch advies in de RVT worden duidelijk uit de bewoordingen van de staatssecretaris in haar repliek gedurende de vergadering van de Tweede Kamercommissie voor Justitie (stenogram 121209): ‘Mocht er pas medische problematiek blijken na het medisch advies in de RVT […], zal worden getracht dit (middels een spoedprocedure) nog mee te nemen in de omvattende beschikking’ (cursivering VTU).

Vrouwen met een geweldservaring zullen in de RVT zoals ingevuld in het nu voorliggende wetsvoorstel, niet die gespecialiseerde en zorgvuldige bejegening ontvangen die het Istanbul Protocol aanbeveelt. Wij moeten tot onze teleurstelling constateren dat de door het MAPP ontwikkelde procedures niet geïncorporeerd zijn in de medisch-adviesprocedure. In zijn Conclusions and recommendations on the Netherlands van mei 2007 stelt het UN Committee Against Torture reeds vast dat Nederland tekortschiet in het in praktijk brengen van het Istanbul Protocol, en hierin zal de ‘lichte’ onderzoeksvorm van het medisch advies in de gewijzigde asielprocedure geen verandering brengen.

Algemene asielprocedure teruggebracht tot 8 dagen
In het voorliggende wetsvoorstel wordt de 8-dagenprocedure de standaardprocedure. Dit betekent dat er geen enkel criterium meer is om een asielzaak niet in deze snelle procedure af te doen. Het is zeer de vraag of deze opzet nog wel de mogelijkheid biedt tot een effectieve rechtsbescherming. Zoals de Adviescommissie voor Vreemdelingenrecht van de NOVA in haar advies van 151208 opmerkt, is een dergelijke comprimering van de asielprocedure niet realistisch. Reeds in de huidige asielprocedure worden te veel asielzaken AC afgedaan, met als gevolg dat informatie van deskundigen en aanvullende stukken te laat binnenkomen om nog te kunnen worden aangevoerd; dit probleem doet zich a fortiori gelden als alle zaken standaard binnen de 8-dagentermijn moeten worden afgewerkt. Er zal minder tijd zijn dan voorheen om documenten te verzamelen, en, in zaken van seksueel geweld bij vrouwen, om het hele verhaal boven tafel te krijgen en de vereiste medische stukken te verkrijgen om dit verhaal te staven. In plaats van de beoogde vermindering van het aantal beroepszaken zal dit aantal waarschijnlijk groter worden; omdat beroep in de nu voorliggende wetsvoorstel geen schorsende werking heeft is dit voor asielzoekers echter een risicovolle stap in de procedure, die gemakkelijk kan uitmonden in uitzetting op onterechte gronden.

Ook voor de advocaten is het logistiek een slag: na hun cliënt één keer te hebben ontvangen tijdens de RVT moeten zij na het eerste gehoor op dag 1 naar het aanmeldcentrum om dit gehoor te bespreken, en na het nader gehoor op dag 3 nog eens, om dit gehoor en een eventueel voornemen te bespreken. De tijd voor het vormen van een zienswijze wordt op deze manier tot een onverantwoord minimum beperkt. Wij vragen ons af of op deze wijze nog wel voldaan kan worden aan de onderzoeksplicht die krachtens artikel 4 lid 2 Awb op het bestuursorgaan rust, een vraag die ook gesteld wordt in de brief van Amnesty International aan leden van de vaste Kamercommissie voor Justitie van 251109. De asielprocedure in het voorliggende wetsvoorstel brengt de mogelijkheid met zich mee dat de Nederlandse staat in bepaalde gevallen in conflict komt met artikel 3 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens, waarin het zonder gedegen beoordeling van de aanvraag terugzenden van asielzoekers veroordeeld wordt.

Continuïteit in de rechtshulp
In het Wetsvoorstel Wijziging Vreemdelingenwet 2000 wordt de continuïteit in de rechtshulp aan de asielzoeker gegarandeerd: de asielzoeker zal steeds bijgestaan worden door één en dezelfde advocaat, en niet, zoals in het huidige asielprocedure, bij elke stap geconfronteerd worden met een nieuwe advocaat die onder grote tijdsdruk uit het dossier moet opmaken wat er tot nu toe in de procedure is voorgevallen. Maar omdat het organisatorisch bezwaarlijk is voor de IND om voor elke nieuw aangekomen asielzoeker de aanwezigheid in het aanmeldcentrum van een advocaat op een bepaalde tijd in de RVT te regelen, is ervoor gekozen de asielzoekers deze rechtshulp zelf te laten halen. Hun wordt een plaatsbewijs voor het openbaar vervoer verstrekt en daarmee begeven zij zich op eigen gelegenheid naar de hun toegewezen advocaat. Hierbij bestaat de kans dat door verdwalen, verkeerde trams, onbegrip van het ov-chipkaartsysteem of vertragingen, de afspraak met de advocaat, die in veel gevallen ook een tolk klaar zal moeten hebben zitten, in het honderd zal lopen. Dit kan ernstige gevolgen hebben, omdat het contact met de advocaat tijdens de RVT tot één keer beperkt is. Bovendien is, zoals ook tijdens de vergadering op 12 december 2009 van de vaste Commissie Vreemdelingenzaken van de Tweede Kamer werd opgemerkt, niet duidelijk welke juridische status de asielzoekers hebben wanneer zij zich in dit stadium van hun asielaanvraag op straat gaan begeven. Ook in dit opzicht lijkt de wetswijziging zoals die nu voorligt nog niet op alle details doordacht.

Dit klemt temeer, daar dat ene onderhoud met de advocaat gedurende de RVT cruciaal is voor het verdere verloop van de procedure. Vermoedelijk zal de advocaat hier, met het oog op de enorme tijdsdruk die tijdens het 8-dagen-keurslijf ontstaat, pro-actief moeten zijn en zo snel mogelijk documenten gaan verzamelen en relevante landeninformatie gaan inwinnen. Maar van een effectieve rechtsbescherming van vluchtelingen kan alleen sprake zijn als al hun rechten in de procedure, de gang van zaken in de gehoren en het belang van alle procedurestappen in alle rust en in detail kunnen worden uitgelegd. Voor de vrouwen met geweldservaringen is het bijvoorbeeld van groot belang dat zij gewezen worden op hun recht door een vrouwelijke IND-ambtenaar gehoord te worden, bijgestaan door een vrouwelijke tolk, en op de mogelijkheid van het scheiden van het dossier van een eveneens asielaanvragende echtgenoot. Als aan deze voorwaarden niet voldaan wordt, krijgt deze groep asielzoekers in Nederland niet de rechtsbescherming waarop zij krachtens tal van Europese verdragen recht heeft.

De tijd in de Algemene Asielprocedure is zo kort, dat het logistiek heel moeilijk te waarborgen is dat op alle momenten in dit proceduredeel dezelfde advocaat zal kunnen aantreden, gezien de advocatenpraktijk waarin soms in andere zaken opeens een strafzaak, of bewaringszaak voor de rechtbank komt. Wij vrezen dat de continuïteit in de rechtshulp hierdoor niet altijd geëffectueerd zal kunnen worden.

Training IND-ambtenaren
Van veel kanten is aangedrongen op een gedegen voorbereiding van de IND-ambtenaren op gehoren met vrouwen waarbij het vermoeden kan bestaan van geweldservaringen. De situatie in Engeland kan hierbij wellicht tot voorbeeld dienen, waar intensieve trainingen van ambtenaren plaatsvinden die dit soort gehoren moeten afnemen. Wij verzoeken u om extra aandacht te besteden aan genderrichtlijnen waar IND-ambtenaren zich moeten houden bij hun verhoren. In een brief van 270302 (TK2001-2002, 19637, nr.656) heeft de staatssecretaris indertijd erkend dat ambtenaren onzorgvuldig waren met de toepassing van een genderinclusieve benadering. Bij haar repliek tijdens de vergadering van de Tweede-Kamercommissie (stenogram 121209) heeft de staatssecretaris desgevraagd toegezegd, dat zij nog nader zou bekijken of alles op dit punt op orde was. Het is interessant om na te gaan of er inderdaad duidelijke genderrichtlijnen bestaan, en in hoeverre die aansluiten bij de UNHCR-guidelines van 2002, waarin vastgelegd is hoe UNHCR-medewerkers moeten omgaan met seksueel geweld in de asielprocedure. Op grond van het Europees recht moet er gewicht worden toegekend aan de UNHCR-uitleg van het vluchtelingengedrag, en is een duidelijke genderrichtlijn als onderdeel van de asielprocedure derhalve gewenst.

De film Poortwachter (december 2009 op tv vertoond) stelt ons niet helemaal gerust op dit punt. Waar een van de IND-ambtenaren een asielzoekster aan de tand voelt over haar christelijke geloofsopvattingen door haar te vragen hoeveel apostelen er zijn, gaat hij voorbij aan de mogelijkheid dat het geloof in het land van herkomst op een geheel andere, minder op dit soort ‘weetjes’ gerichte wijze wordt beleden dan wellicht in Nederland het geval is. Wij dringen erop aan dat van IND-ambtenaren wordt gevraagd dat zij beschikken over een gedegen kennis van andere dan de Nederlandse culturen en gewoontes.

Toetsing door de rechter
Met de voorgenomen wijziging van de vreemdelingenwet wordt ook artikel 83 Vw gewijzigd. Hierdoor kunnen de asielzoekers later ontvangen documenten toch nog een rol laten spelen in hun asielaanvraag. Dit is een verbetering.

Echter, het voorgestelde amendement van Koser Kaya en van Velzen over de volle toetsing door de rechter (kamerstukken 31 994, nr.10) is niet door de Tweede Kamer aangenomen. Wij verzoeken u het wetsvoorstel op dit punt extra aandacht te geven. De rechter toetst het oordeel over de geloofwaardigheid marginaal. Een terughoudende rechterlijke toets van de geloofwaardigheids-beoordeling biedt onvoldoende rechtsbescherming aan de asielzoeker. In dit verband verzoeken wij u extra aandacht te geven aan de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, waarin het Hof in asielzaken een "rigorous scrutiny" toepast (zie Salah Sheekh v. Nederland, NA v. UK en FH v. Zweden). De Nederlandse rechter zou de Straatsburgse rechter hierin moeten volgen en de wetgever moet hier op anticiperen.

In de nieuwe asielprocedure van 8 dagen vrezen wij dat het grote deel van de asielzoekers in het strenge toetsingskader van de "positieve overtuigingskracht" valt, omdat documenten pas op een later moment, na de beschikking, beschikbaar zullen zijn. De lat voor de geloofwaardigheid ligt daardoor hoger, terwijl de rechter hier niet over mag oordelen. Een indringende rechterlijke toetsing van het geloofwaardigheidsoordeel moet naar ons oordeel onderdeel uitmaken van de zorgvuldige asielprocedure.