De uitvoeringspraktijk van de nieuwe asielprocedure 2010

 

Stand van zaken

 

Brief aan de Eerste Kamer, 15 november 2010

 

Sinds 1 juli van dit jaar is de nieuwe asielprocedure in werking getreden. Voordat deze procedure in werking trad hebben wij, de stichting Vrouwen tegen Uitzetting VTU, aan leden van de Commissies van Justitie van Eerste en Tweede Kamer onze zorgen kenbaar gemaakt omtrent onderdelen van deze nieuwe procedure; op uitnodiging van de voorzitter van de Eerste-Kamercommissie van Justitie, de heer Van de Beeten, hebben wij in april van dit jaar onze bezwaren mondeling toegelicht aan een aantal leden van deze commissie. In zijn Memorie van Antwoord 31 994 18 maart, 27 april en 18 mei 2010 heeft de toenmalige Minister van Justitie Hirsch Ballin een aantal toezeggingen gedaan, en ook in zijn Brief inzake het Vreemdelingenbeleid K 19 637 11 juni 2010 heeft de Minister uitspraken gedaan raken aan de door ons naar voren gebrachte probleempunten.

 

Wij hebben informatie ingewonnen bij een advocaat die werkzaam is in de Procesopvang-locatie in Ter Apel en bij een advocaat die werkzaam is in het Aanmeldcentrum-Schiphol. Deze informatie heeft bij ons de indruk doen ontstaan dat de uitvoeringspraktijk van de nieuwe asielprocedure op een viertal punten niet in overeenstemming is met de toezeggingen van de Minister.

 

1. Het Medisch Advies

De positie van kwetsbare, getraumatiseerde asielzoekers in de gewijzigde asielprocedure is steeds ons voornaamste punt van zorg geweest. Tezamen met vele andere organisaties (Amnesty International, maar bijvoorbeeld ook de Adviescommissie Vreemdelingenzaken 2008) hebben wij daar onze bezorgdheid over uitgesproken. In de nieuwe procedure doorloopt in principe iedereen de Algemene Asielprocedure, waarin een zaak in 8 dagen wordt afgedaan. Het verontrust ons dat er geen initiële schifting op inhoudelijke gronden is, waarbij een asielzoeker, bijvoorbeeld op grond van signalen van traumatische ervaringen, direct wordt doorverwezen naar de rustiger halfjaars-asielprocedure. Ook geldt niet langer de regel dat bij overschrijding van de maximum procesduur (vroeger: de 48-uurstermijn) automatisch doorverwijzing volgt naar de halfjaarsprocedure. Alle aanvragen, hoe gecompliceerd ook, moeten nu afgehandeld worden binnen het korte bestek van de Algemene Asielprocedure. De kans dat traumatische ervaringen van asielzoekers op tijd gesignaleerd worden, wordt hiermee wel heel klein.

Staatssecretaris Albayrak en Minister Hirsch Ballin hebben ons in dit verband steeds gewezen op het Medisch Advies gedurende de Rust- en Voorbereidingstijd, waardoor vroegsignalering van traumatische ervaringen gewaarborgd zou zijn. Hirsch Ballin zegt hierover op p. 10 van zijn Nadere Memorie van Antwoord van 27 april: “Het belangrijkste instrument om na te gaan of, en hoe, een asielaanvraag in de Algemene Asielprocedure kan worden behandeld is het medisch advies. Hierin komt het belang van kwetsbare personen expliciet aan de orde.” Het Medisch Advies zou worden verstrekt door sociaalverpleegkundigen “die ervaring hebben in het omgaan met en het herkennen van trauma’s”, en die “moeten kunnen beoordelen of er nader onderzoek door een deskundig arts moet plaats vinden” (Handelingen van de hervatting van de beraadslaging op 18 mei van de Minister en de Eerste-Kamercommissie van Justitie p.22); “[Het medisch advies] [is] er bij uitstek op gericht om signalen van fysieke en psychische medische problematiek […] te onderkennen. De medisch adviseur zal de IND vervolgens adviseren hoe hiermee omgegaan dient te worden, waarbij ook de mogelijkheid bestaat dat de adviseur de IND adviseert de asielzoeker op een later moment […] te horen.” (Nadere Memorie van Antwoord 27 april 2010 p. 8).

De informatie die ons uit het veld bereikt over de uitvoeringspraktijk van het medisch advies is anders. Het blijkt niet meer te zijn dan een gesprekje van 10 à 15 minuten waarin een checklist wordt afgewerkt. Wij hebben de checklist gezien, er staan vier vragen op die ingevuld moeten worden door de sociaalverpleegkundige, die alle uitsluitend betrekking hebben op eventuele beperkingen waar de IND gedurende de gehoren rekening mee moet houden. Nu is een trauma zeker iets waar ‘rekening mee gehouden’ moet worden, omdat de asielvrager daardoor wellicht niet in staat is ‘coherent en consistent te verklaren’. Maar in zo’n kort tijdsbestek kan natuurlijk geen sprake zijn van het opbouwen van een vertrouwensrelatie, waarin doorgevraagd kan worden bij vermoedens van trauma’s. Wij wijzen hierbij op het proefschrift van Tankink (2009) Over Zwijgen Gesproken, waarin op basis van onderzoek onder vrouwen met geweldstrauma’s uiteengezet wordt hoe groot de belemmeringen zijn om over die ervaringen te praten. Praten over verkrachting staat in veel culturen gelijk met de vernietiging van de totale sociale infrastructuur: die blokkade is niet in tien minuten geslecht.

Ons is ter ore gekomen dat het bedrijf Medifirst dat het Medisch Advies uitvoert, het doorvragen naar eventuele trauma’s heel expliciet niet tot de taakstelling van zijn werknemers rekent: er mag in de Rust- en Voorbereidingstijd namelijk helemaal niet doorgevraagd worden naar eventuele vluchtmotieven, omdat de eigenlijke asielprocedure nog niet begonnen is. Door verschillende advocaten is ons te verstaan gegeven dat de medische adviezen waar zij mee moeten werken, hun vaak voor raadsels stellen, door evidente inconsistenties tussen de antwoorden (bijvoorbeeld: heeft nare dingen meegemaakt, is angstig, heeft last van geheugenverlies, toont littekens) en de conclusie (geen belemmerende factoren voor de gehoren). De advocaat bij wie het vermoeden ontstaat dat er bij een bepaalde cliënt meer aan de hand is, moet nu een onafhankelijke arts in de arm nemen die de conclusies van het Medisch Advies weerlegt. Voor een dergelijke contra-expertise is geen budget aanwezig.

Wij dringen er bij u op aan dat u Minister Leers van Immigratie en Asiel zult herinneren aan de toezeggingen van zijn voorganger Hirsch Ballin omtrent vroegsignalering van trauma’s.

·  Het is van het grootste belang dat het Medisch Advies zodanig opgetuigd wordt, dat hierbij werkelijk sprake kan zijn van een vroegsignalering van traumatische ervaringen, zodat getraumatiseerde asielzoekers direct doorverwezen kunnen worden naar de halfjaarsprocedure. De checklist moet expliciete vraagpunten bevatten omtrent traumatische ervaringen, ondergaan seksueel geweld, oorlogsgeweld of andere vormen van verlies of verlating. Er zou meer tijd dan de tien à vijftien minuten die er nu voor gereserveerd zijn,  uitgetrokken moeten worden voor dit voor kwetsbare asielzoekers zo belangrijke gesprek

·  Er is op dit moment een onafhankelijk instituut in oprichting, dat aanvullend onderzoek gaat verrichten naar aanleiding van eventuele onduidelijkheden in een Medisch Advies. Dit onderzoek zal verricht worden conform de richtlijnen van het MAPP, aan wie tot nu toe dergelijk aanvullend onderzoek toevertrouwd was. Het is van het grootste belang dat haast gemaakt wordt met de definitieve oprichting van dit instituut, met een budget voor contra-expertises bij een medisch advies.

 

2. De duur van de Rust- en Voorbereidingstijd (RVT)

Wij hebben onze zorgen uitgesproken over de hectiek en de activiteitendruk in de Rust- en voorbereidingstijd. Dit klemt te meer daar de voorzieningen in de opvanglocaties die hiervoor zijn ingericht (Ter Apel, Rijsbergen, Zevenaar en Den Bosch), wellicht niet geschikt zijn om getraumatiseerde asielzoekers tot rust te laten komen. Het is daarom van groot belang goed te letten op de feitelijke duur van het verblijf in de opvanglocaties, aangezien daar geen maximum aan gesteld is. Op dit punt is door Minister Hirsch Ballin de volgende toezegging gedaan (Handelingen Beraadslagingen Hirsch Ballin en Eerste Kamer-commissie van Justitie 18 mei 2010): ‘Natuurlijk zal er naar worden gestreefd om de asielprocedure zo snel mogelijk na het verstrijken van de minimale termijn van 6 dagen [RVT, AB] te laten starten. … dit is een van de punten waar wij scherp op zullen moeten zijn. Ik zeg graag toe dat wij dat ook zullen zijn.’ (p. 4).

Uit het veld bereiken ons echter berichten dat het verblijf in deze opvanglocaties veel, soms weken, langer duurt dan de officiële 6 dagen die hiervoor uitgetrokken zijn. Om de verdere procesgang te stroomlijnen laat de IND asielzoekers druppelsgewijs toe tot de Algemene Asielprocedure, zonder zich daarbij te (kunnen) bekommeren om de toegezegde beperking van de verblijfsduur in de opvanglocaties. De klachten die ons eveneens bereiken over de hectiek en het gebrek aan privacy in deze locaties vervullen ons met zorg omtrent het welzijn van in het bijzonder getraumatiseerde asielzoekers, waaronder zich ook gezinnen met kinderen bevinden. Hier komt bij de vereenzaming die het gevolg kan zijn van het gebrek aan aanspraak bij een langer verblijf in de opvanglocatie te midden van een populatie waarin zich op dat moment geen enkele land- of taalgenoot bevindt.

 

Wij dringen er bij u op aan dat u Minister Leers van Immigratie en Asiel zult herinneren aan de toezegging die door zijn voorganger gedaan is, en dat u hem zult oproepen om beter de hand te houden aan een maximum duur van de RVT, of, als dat niet mogelijk is, de omstandigheden in de opvanglocaties structureel te verbeteren, en, zolang dat niet gebeurd is, structureel mogelijkheden te creëren tot directe doorverwijzing naar de halfjaars-procedure van asielzoekers bij wie het vermoeden van een trauma bestaat.

 

3. De strakke planning van de Algemene Asielprocedure

De Algemene Asielprocedure garandeert continuïteit in de rechtshulp, maar is dermate krap geprogrammeerd dat dit ten koste gaat van advocaten die hun werk serieus nemen. De procedure, door GL-lid Strik van de Eerste-Kamercommissie van Justitie betiteld als een ‘snelkookpanprocedure’,  neemt in totaal 8 dagen in beslag, waarbij dag 1, 3 en 5 uitgetrokken is voor het eerste en tweede gehoor en het voornemen, en dag 2, 4 en 6 voor de nabespreking met de advocaat van het gehoor en van het voornemen, en voor overleg over eventuele verder te nemen stappen. De advocaten dienen vanzelfsprekend op die dagen aanwezig te zijn op de proceslocatie. De advocaten die wij hebben geraadpleegd stellen echter dat dit ‘bijzonder moeilijk te plannen is’ zonder benadeling van andere zaken die zich ten kantore kunnen voordoen. Wie in deeltijd werkt kan sowieso niet op alle ingeroosterde dagen aanwezig zijn, maar ook wie full time werkt, komt in de problemen met eventuele zorgplichten thuis, aangezien de procedure in het weekend doorloopt, zodat het kan gebeuren dat ook de zaterdag en zondag aangetreden moet worden. Dit brengt het risico met zich mee dat asielzoekers toch met vervangende advocaten te maken zullen krijgen, waarmee zij geen vertrouwensband hebben kunnen opbouwen.

Een ander punt betreft de toewijzing aan advocaten van drie cliënten per dag. Door onze informanten wordt de afhandeling op één dag van drie vaak gecompliceerde zaken met veel haken en ogen, onverantwoord genoemd. Eén hunner beperkt zich derhalve tot twee cliënten, en neemt het financiële nadeel dat hieruit voortvloeit, voor lief. Het is duidelijk dat deze overbelasting van asieladvocaten de kwaliteit van de rechtshulp aan de asielzoekers in gevaar brengt.

Wij dringen er bij u op aan dat u Minister Leers van Immigratie en Asiel zult oproepen om de mogelijkheid te overwegen voor de Algemene Asielprocedure meer tijd in te ruimen, zodat asieladvocaten hun taak naar behoren kunnen vervullen. Als er meer ruimte komt in de Algemene Asielprocedure kan er wellicht ook naar gestreefd worden de asielzoeker niet steeds door een andere IND-medewerker te laten horen. Hoewel Hirsch Ballin heeft toegezegd dat “één medewerker in beginsel verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag” (nadere Memorie van Antwoord 27 april 2010 p. 2), wordt hiermee geen einde gemaakt aan de voordurende wisseling van de wacht bij de gehoren zelf, waarbij de asielzoeker steeds een nieuwe medewerker voor zich krijgt die zich snel even heeft ingelezen in het dossier van een voorganger, en waarmee natuurlijk geen enkele vertrouwensrelatie opgebouwd kan worden.

 

4. De omstandigheden in AC-Schiphol

De procedure in AC-Schiphol kent wegens ontbrekende faciliteiten geen Rust- en Voorbereidingstijd: de asielzoekers worden vanuit detentie gehoord. Het medisch advies, waarin wel voorzien is, kent uiteraard dezelfde vluchtige opzet als in de landaanmeldcentra, zodat ook hier de kans op directe doorverwijzing naar de halfjaarsprocedure bijzonder klein is. Omtrent de verblijfsduur in AC-Schiphol merkt Hirsch Ballin het volgende op: “Gelet op de situatie van vrijheidsontneming […] in aanmeldcentrum Schiphol zullen de voorbereidende activiteiten in principe binnen twee dagen worden afgerond. Tevens zal worden getracht […] al op dag zeven van de procedure de beschikking uit te reiken. Daarmee wordt voorkomen dat een asielzoeker, gelet op de huidige voorzieningen, te lang in het aanmeldcentrum Schiphol moet verblijven” (Brief Minister van Justitie 11 juni 2010 p. 4).

Onze informatie wijst uit dat de termijn van twee dagen voor de voorbereidende activiteiten vaak overschreden wordt: het is niet altijd mogelijk om op stel en sprong een advocaat te vinden en een geschikte tolk. Asielzoekers, waaronder gezinnen met kinderen, zitten dan gedurende een langere periode te kijk in wat een van de advocaten betitelde als een “aquarium”. Om zich een beeld te vormen van ‘de huidige voorzieningen’ in AC-Schiphol kan het volgende fragment uit de brief 04 11 2009 van de AC-advocaten Mr. I.J.M. Oomen en Mr. J.C.E. Hoftijzer aan Staatssecretaris Albayrak dienen: “Het AC-Schiphol [is] onder de huidige omstandigheden niet geschikt voor een verblijf langer dan 48 procesuren (= ongeveer 5 dagen). Er zijn op dit AC te weinig mogelijkheden voor asielzoekers om zich enige privacy te verschaffen en om zich te onttrekken aan de blikken van volslagen vreemden (zowel mede-asielzoekers als derden). Er is onvoldoende gelegenheid om naar buiten te gaan, te bewegen. De televisies die de hele dag aanstaan en het lawaai dragen op geen enkele wijze bij aan een gevoel van rust of ontspanning. In het bijzonder voor kinderen en andere kwetsbare groepen (zoals getraumatiseerde personen) zijn de ruimtes ongeschikt om daar voor langere tijd te verblijven.” (p. 4).

Geheel in overeenstemming hiermee is de uitspraak van de Rechtbank te ’s-Gravenhage op 13 10 2010 inzake het beroep dat een 17-jarige Somalische asielzoekster aantekende tegen haar gedwongen verblijf in het AC-Schiphol (zaaknummer AWB 10/29208). Naar aanleiding van een schouw op 13 09 2010 van de omstandigheden ter plaatse concludeert de rechtbank dat het AC-Schiphol ‘wat het gebouw betreft noch anderszins is aangepast aan het verblijf van minderjarige vreemdelingen’, en wijst het beroep van de Somalische dus toe. De argumenten die de Rechtbank aanvoert voor haar conclusies: voortdurende zichtbaarheid voor derden, voortdurend tv-lawaai, geen mogelijkheid tot afzondering, geen enkel stukje privédomein, zelfs geen vaste slaapplek, geen vrijelijk bewegen tussen dagopvang en slaapzalen, buitenruimte met duidelijk penitentiair karakter) gelden naar ons idee stuk voor stuk ook voor getraumatiseerde asielzoekers.

 

Wij dringen er bij u op aan dat u Minister Leers van Immigratie en Asiel zult herinneren aan de toezegging die door zijn voorganger Hirsch Ballin gedaan is, en dat u hem zult oproepen om, zolang er geen fatsoenlijke opvanglocatie is op Schiphol, structureel mogelijkheden te creëren tot directe doorverwijzing naar de halfjaarsprocedure, zodat kwetsbare asielzoekers een langdurig verblijf in deze omstandigheden bespaard wordt.

Vrouwen Tegen Uitzetting, VTU, Amsterdam